[聚焦粤港澳大湾区]　关注大湾区规划建言者

粤港澳大湾区规划即将公布。从粤港澳大湾区概念提出，到反复论证讨论，再到最终形成规范性文件，背后都有一批“智囊团”。他们经过实地的调研考察，梳理、总结出区域经济发展的纹理，提交了一份份沉甸甸的建议，他们对粤港澳大湾区有自己深刻的思考。

人物一 郑永年

郑永年：新加坡国立大学东亚研究所所长、IPP（华南理工大学公共政策研究院）学术委员会主席。

郑永年是创设“粤港澳大湾区”的建议人之一，与华南理工大学公共政策研究院理事会理事莫道明共同执笔政策报告，向中央提出创设“环珠江口湾区”，这个概念从覆盖范围上等同于“粤港澳大湾区”。

不仅是经济概念，还是体制创新和区域整合概念

证券时报记者：您早在2016年就和莫道明教授共同向中央提交了一份政策报告，建议创设“环珠江口湾区”，从覆盖范围来看，基本等同于现在的“粤港澳大湾区”。您认为二者有何不同？

郑永年：“环珠江口湾区”、“粤港澳合作”等概念，其实和粤港澳大湾区有些内容是重合的，不同的是粤港澳大湾区的概念上升到中央层面。无论是怎么个说法，湾区都不仅仅是一个经济发展的概念，还是一个体制创新和区域整合的概念。如果光是经济上的整合，往往很难实现真正的融合，因为社会体制、法制等制度层面不整合的话，经济的整合也会非常有限，只会是有限的经济资源、劳动力要素的流动，而没有完全的融合。所以，大家对大湾区要有新的认识高度。

尤其是在美国对中国发动贸易战时，中国面临这个问题要考虑的是在我们这个主权国家内如何做出几个大的经济和开放平台，而粤港澳大湾区是个非常好的试验田。因此，粤港澳大湾区不仅仅是广东、香港、澳门的发展问题，还是整个国家的发展问题，是国家下一步向质量经济发展的新模式。

珠三角九市的内部整合度还不够

证券时报记者：虽然珠三角早就是世界最大的城市群，也早就开始了产业转型升级，但目前珠三角还是以制造业为主，粤港澳大湾区怎样帮助珠三角完成转型升级？

郑永年：粤港澳大湾区不仅仅存在“一国两制”的问题，因为珠三角自身内部就没有整合好。对产业而言，为什么到现在还是以制造业为主？因为目前珠三角、粤港澳的城市分头干，重复建设，城市融合度不高。当然，各地之间可以竞争，但如果要达到更高层次，发展高端服务业、金融业，就需要合作。最近我考察顺德，这个地方有大量的存量，却没有转化为资本。香港是个很好的经济平台，但由于我们的服务业和金融业不够整合，这个平台就用不起来。再比如，广州的商贸，深圳的高端科技，香港的优质金融制度和教育科研实力，珠三角腹地的传统制造业等，各个城市在各自领域都已经走在世界前列，但各地的优势没有实现高度整合和有效利用。而且，这些年广东本身并没有过多发展金融体系，但也没充分利用香港这个金融平台，造成了巨大的浪费。

珠三角如果整合得好，会远远好于现在的状况。有很多潜力没有发挥出来，就是因为制度没有整合，成本太高，以自我为中心，行政上也有不少阻力。现在说互联互通，造桥造路，这些都是硬件上的，问题是如何利用好这些基础设施，这涉及到很多制度改革，如果不改，这些资源照样动不起来。粤港澳大湾区就是要打破这种行政分割，实现资源优势融合互补，产生化学反应。

大湾区是最有能力助推“一带一路”的区域

证券时报记者：大湾区在构建“一带一路”开放新格局中起到怎样的促进作用？需要怎样的规则？

郑永年：“一带一路”有两个推动力，一个是人为的推动，另一个是经济体大了，内部整合好了，就自然有向外的动力。目前经济体自身的张力还不够，原因是整合得不够。珠三角是个资本密集型的城市群，如果没有整合起来，钱转化不成资本，但如果能实现资本一体化，就会形成很大的推动力，而不仅仅是政策上的动力。粤港澳大湾区是中国最有能力助推“一带一路”的区域，因为有足够的经济体量和资本总量，但光是政策来推动会很吃力，企业资本才是主体。

能否成为中国最大的自由贸易区值得思考

证券时报记者：中国目前已经是世界第二大经济体、全球最大的贸易国，但要实现进一步的可持续发展，大湾区能否成为我们新的一个增长来源？

郑永年：要实现进一步的经济可持续发展，我们还是需要另外找新的增长来源。可以从城市群建设这个角度来寻找，也可以从现在自由贸易区的角度去考虑。

粤港澳大湾区能不能成为中国最大的自由贸易区？这是个值得思考的问题。中共十九大报告提到了建设自由贸易港，中央领导也多次发表讲话或文章，强调中国的全面开放。中国要全面开放，这不是一个概念的问题，而是如何实践的问题。如果广东建设自由贸易港，就相当于把香港作为自由港和国际金融中心的优势扩大到更广阔的空间。需要探索一种市场化的机制，使得广东的自由贸易港和香港自由港更加深入融合。

人物二 丁 力

丁力：广东省社科院区域与企业竞争力研究中心主任。

丁力深耕广东区域经济研究，十年间走遍东莞、佛山所有镇街，承担省内多个重大战略课题。在粤港澳大湾区规划制定期间，调研珠三角多个城市，为规划建言献策。

在丁力看来，粤港澳三地只有找到共同利益，在体制机制改革的推动下，遵循市场经济发展规律，才能真正促进粤港澳大湾区的融合发展。

共同利益是融合的关键前提

证券时报记者：在提交建议方案前，您曾多次调研珠三角的几个城市，您认为珠三角九市在发挥城市集群效应上，当下存在怎样的困难和挑战？

丁力：目前这九个城市融合的最大问题在于，各地之间没有找到特别明显的共同利益。从每个城市各自提交上去的方案来看，每个城市更多强调各自的利益诉求，有种“各人自扫门前雪”的意味。如果共同利益不大、不迫切，这些城市内部的融合动力就不足，效果也不会很好。

证券时报记者：中国已经并将继续在扩大开放方面出台一系列重大举措，在这些重大措施之下，粤港澳大湾区是否有能力和条件在构建全面开放新格局中走在前列？

丁力：对于粤港澳大湾区而言，开放有三个层面：第一是珠三角九市内部的开放，第二是“一国两制”之下港澳与珠三角九市之间的开放，第三个是粤港澳大湾区整体对国际开放。现在，粤港澳大湾区的这三种开放都要加快步伐。比如九个地市之间的开放，比如深汕合作区，以及近期设立的“深莞惠实验区”都是积极的尝试，方向对不对还有待检验，因为这种开放某种意义上是追求效率的开放，但我认为还需要考虑公平问题。

开放有两个核心关键点：一个是有共同的利益基础，这是前提条件，另一个是在改变体制机制之后，遵循市场经济的规律去开放，这是“方法论”。如果没有明显的共同利益，不触动现有的机制，而是在扭曲市场规律的情况下去开放，是很难长久的。此外，对外开放首先取决于对内开放。我希望，粤港澳大湾区能够按照习近平总书记的要求，体制机制改革先行。

要用体制机制改革来支撑融合

证券时报记者：很多地方都在追逐城市群这个概念，比如京津冀、长三角城市群等，相比而言，粤港澳大湾区的优势在于毗邻港澳，这两个城市在大湾区中究竟发挥怎样的作用？制度的掣肘会阻碍这些作用的发挥，短期内无法打破怎么办？

丁力：国际上对港澳两个城市还是很认可的，国内也没有太多异议。问题在于，港澳的资源优势如何与珠三角九个地市的发展实现无缝对接？这实在太考验粤港澳大湾区的建设了。

理论上来说，前店后厂、优势互补的道理都成立，但核心是解决双方融入的问题，这是体制机制的问题。比如，在营商环境上，如何把香港的法制化营商环境率先引进来，在财政体制上有没可能实现共同分享，等等。中央多次明确表示，要让港澳同胞在国家发展的红利上有获得感，要让港澳融入国家发展大局。我认为融入是双方的，港澳好的东西我们要学习，我们优越的东西也要让港澳明白，融合要做到的是体制和价值观的融合。

如今说要设置一个中央层面的协调机制，来协调一国两制下的城市融合问题，但我认为如果没有太多真实的共同利益关系，这个机制也是比较虚的，这个“裁判员”能否解决现实中的难题还有待观察。最好的模式就是，寻找真实的共同利益，但这种共同利益依然需要靠开放来促进，用开放去倒逼进一步的改革，用改革来支撑融合。

航线之争可作为解决融合的抓手

证券时报记者：大湾区规划的落地，与真正实现粤港大湾区城市间的互联互通、合作创新，以及携手走出去参与国际竞争，还需要哪些进一步的配套细则，以及需要各地政府怎样的魄力？

丁力：大体的规划虽然落地，但离真正实现融合还比较远。每个区域之间到底怎么分工，还是要尊重市场经济的规律，前提是市场不能被扭曲。比如，粤港澳大湾区如何能解决广州、深圳、珠海、港澳的机场利益之争，就是个很好的融合案例。如今每个城市都有自己的利益考量，还有一些利益纠缠，大家能否构成共同利益？在大湾区的共同利益平台上，尊重市场规律，再来琢磨机场的特点，让市场来主导机场的分工。这是粤港澳大湾区基础设施共享上一个很突出的问题，怎么解决？不妨以机场航线之争作为重要抓手，因为机场问题直接影响到国际竞争力的问题，解决这个问题就有利于提升粤港澳大湾区机场的国际竞争力。这很考验人，但如果这些重大基础设施不能共建共享的话，粤港澳大湾区的国际化竞争就很难了。

人物三 郭万达

郭万达：中国（深圳）综合开发研究院常务副院长、粤港澳大湾区研究院专家团队成员之一。

作为国家高端智库的研究员，在粤港澳大湾区规划制定期间，郭万达曾连日在香港、澳门、珠海、深圳等地调研，与港澳和广东省的智库专家和政府人士共同商讨大湾区的建设问题。

在郭万达看来，打破粤港澳大湾区城市间的跨境壁垒要比行政壁垒难得多，只有达成共识，用共同的机制甚至法律去解决问题，规划的愿景才能真正落地。

粤港澳大湾区是新历史阶段的新使命

证券时报记者：虽然粤港澳大湾区的概念在去年才写进政府工作报告，但类似珠三角城市群、环珠江口湾区这样的概念多年前就出现在不同的政府文件或者学者的文章里，且各城市之间的往来也越来越频密。您认为，在这个时候提出“粤港澳大湾区”的概念并且上升到国家战略高度，对于打造珠三角大都市圈有怎样的推动作用？

郭万达：珠三角和港澳的合作的确不是今天才有的，港澳当年对珠三角的开放起到很重要的作用，深圳的改革开放成果就是个很好的力证。如今提“粤港澳大湾区”这个概念，进一步强调开放和融合，是在新的历史阶段、新时代的新任务和新使命。具体表现在：第一，国家进入到开放的新格局中，如何更加开放，粤港澳大湾区需要承担领头羊的重要使命；第二，港澳如何融入国家发展大局，解决经济发展动力和民生问题，也是个新的任务；第三，国家进入质量经济发展时代，整个大湾区有很多好的高校、创新企业，也有好的经济基础，如何配置全球科技资源，在重大基础创新、源头创新上走在前面，也是大湾区面临的新使命。所以，与以前的珠三角与港澳合作不同，如今这个概念要求彼此的合作更加有规划性、战略性，更加有序，遵循城市和市场发展的规律来合作。

粤港澳大湾区是广东改革再出发抓手

证券时报记者：今年是我国改革开放40周年，中国的经济发展和体量变化也有目共睹。“粤港澳大湾区”的规划似乎一定意义上再次将广东推向改革的前沿，能否将其视为中国进一步改革开放，寻找中国经济发展新的增长点的有力抓手？

郭万达：大格局是成立的。中国改革开放40年，广东先行了一步，从加工贸易开始，广东今天成为了科技创新产业升级的制造业中心，也是一个世界航运中心，甚至在金融服务业上也有了长足发展，还推动了营商环境改善。但广东要再出发，未来还要进一步开放，用开放来促改革，促发展，促创新。这样来看，粤港澳大湾区就是希望广东在开放新格局上发挥作用，给“一带一路”提供重要的支撑。这对广东而言，需要有更大的勇气和魄力。

打破跨境壁垒和形成共识至关重要

证券时报记者：许多学者提出，粤港澳大湾区的发展目前存在一个很大的掣肘问题就是各城市之间存在行政壁垒，使得许多市场生产要素、社会发展要素不能自由流动，这是对大湾区提出的最大的挑战，您认为这种行政壁垒如何打破？

郭万达：粤港澳大湾区不仅仅有行政壁垒，还有跨境壁垒。如果仅仅是行政壁垒，其他城市群也有，但跨境壁垒就只有粤港澳大湾区才有的。要打破行政壁垒，除了政府协调，还有利益平衡，这些都可以坐下来慢慢谈。但跨境壁垒涉及到制度建设问题，既然“一国两制”，都是一个国家，是不是可以协调？比如人员信息能不能共享、通关能否两地一检？有些东西是单向的，有些则是双向的。比如，很多港澳同胞在内地就业工作，能否给他们与内地居民同样的待遇？在税收上怎么制定，能否让回乡证也具有身份证的功能？等等，这些都是跨境壁垒产生的问题。事实上，跨境壁垒比行政壁垒的障碍更大，要打破跨境壁垒，除了协调和平衡利益，还有就是改革，通关、监管、金融管制、通信等方面都要改革。

证券时报记者：虽然如今规划落地，但离真正实现粤港澳大湾区的大融合大开放看似还比较远。除规划外，后续还需要哪些配套的措施，各地政府需要怎样积极推进？

郭万达：仅仅一纸规划是不够的，后续还需要很多配套措施。比如政府之间的协调机制，将来要不要成立规划委员会，甚至要不要立法，用一部共同的法律去解决大湾区内部的所有矛盾纠纷？港澳有自己的法律，跟另外九个地市是不同的，如果没有共同的准绳，恐怕很难协调。还有，怎么体现公平？打破利益关系涉及到很多层面的协调，大家心里都要有共识，有共同的机制和解决方式。这样，规划才能真正落地实施。