夯实跨境监管合作法律基础　切实防范系统性风险——方星海副主席近日在金融监管研讨会上的致辞

尊敬的各位来宾，女士们，先生们：

上午好！

很高兴参加这次研讨会。今年是全球金融危机十周年，清华大学五道口金融学院、哈佛大学法学院和中国证监会国际部能够在这一时点，组织召开专门研讨会，总结经验教训，回顾危机后全球金融市场和监管体制的变化，对于增强全球监管合作，有效防范系统性风险具有重要意义。我谨代表中国证监会对本次研讨会的成功召开表示热烈的祝贺！对参加会议的国内外各位嘉宾、各界朋友表示热烈的欢迎和衷心的感谢，谢谢你们长期以来对中国资本市场的关心和支持！

金融行业一旦发生系统性风险，会对经济造成巨大破坏，严重影响社会秩序。因此，全球主要市场都高度关注防范系统性风险，国际证监会组织（IOSCO）明确将“减少系统性风险”作为证券监管的目标。中国同样高度重视防范系统性风险问题，在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记提出：“守住不发生系统性金融风险的底线”；2017年全国金融工作会议强调：“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题”。

中国资本市场是发展中的市场，以开放促改革、促发展是中国改革开放四十年来的经验和启示，也是我国资本市场发展的重要法宝。通过主动扩大资本市场对外开放，引入境外竞争者，支持境内机构走出去，优化多层次资本市场体系和结构，引入和培育多元化市场主体，提升抗风险能力，是遵循金融规律和历史经验，主动防范化解系统性金融风险的“关键一招”。历史经验表明，只有监管到位，开放才能够成功推进，才能够真正发挥作用。因此，我们今天讨论系统性风险防范问题，不能不谈到跨境监管合作的问题。

当前，中国资本市场的跨境监管合作已经有了一定的法律基础。早在1994年，国务院就颁布了《关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》，赋予中国证监会与境外证券监管机构签订谅解备忘录，开展跨境执法合作的权限；2005年《证券法》修订，进一步在法律层面上确立了中国证监会开展跨境执法合作的权限。在此基础上，中国证监会已同61个国家和地区的证券期货监管机构签署了67份双边监管合作谅解备忘录，并于2007年5月签署国际证监会组织《磋商、合作及信息交换多边谅解备忘录》（MMoU），开始在双多边监管合作框架下，开展与境外监管机构的跨境监管执法合作。此外，中国的《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《保守国家秘密法》《审计法》等有关法律、行政法规也对跨境司法协助、对外提供信息等事项作了明确规定，为跨境监管执法协作，提供了路径、依据和保障。

一直以来，中国证监会积极履行跨境执法合作义务，近年来为境外监管机构提供了大量执法协助，也向境外监管机构提出了不少协助请求，与美国、法国、日本、香港、新加坡、澳大利亚、马来西亚等境外监管机构保持着良好的合作关系，在共同打击证券期货违法犯罪行为，维护投资者合法权益方面起到了良好的效果。

但应当正视到，随着中国资本市场双向开放的不断推进，境内外资本市场互联互通程度加深，沪深港通、原油期货、铁矿石期货国际化、QFII、RQFII、外商控股证券公司和期货公司、创新企业存托凭证发行交易试点等对外开放重大举措相继推出，内外双向跨境执法合作需求在数量和复杂程度上都有显著提升。特别是A股纳入MSCI指数后，证券及衍生品领域跨境监管合作的任务将更为繁重，当前中国证监会在跨境监管合作方面还面临着一些问题，跨境执法合作的法律基础还要进一步夯实。

一是由于境内外法律制度不同导致的跨境监管协作法律理解适用问题。比如说，根据我国当前的法律规定，中国证监会向境外监管机构提供的协查材料中如涉及非公开信息的，不得直接作为刑事诉讼中的证据，不少境外监管机构对此表示不理解。

二是由于各国监管体制机制不同，形成的监管执法措施手段不一致问题。比如说，为进一步提高全球证券期货领域跨境执法合作水平，国际证监会组织于2017年通过了增强版的多边备忘录（EMMoU），新增了5项跨境执法权限要求，分别为获取审计底稿、强制问询、冻结资产、获取互联网服务提供商记录、获取电话记录。但目前，中国证监会尚没有强制问询、获取互联网和电话记录等执法权力，难以签署这一EMMoU。

三是跨境金融活动日益活跃，带来的监管权限划分与冲突问题。随着金融跨境活动日益频繁，各国逐渐在不同程度上规定和扩展了其境内法律的域外适用情形，由此引发监管执法合作中的管辖权冲突问题。比如说，当某一国家管辖范围内的机构在另一国家注册从事某项业务的，通常在日常监管和执法过程中会产生母国和注册国监管协调甚至管辖权冲突的问题。又比如，有的国家在接受发行人或持牌金融机构注册时，不对相关实体的资质进行合理审查，主要依赖后续日常监管和执法协查合作的方式来达到监管目的，但相关注册信息并不能及时共享，经营实体的母国监管机构对相关实体的域外注册并不知情。我们在与境外监管机构合作的过程中遇到过不少此类问题，也积累了一些经验，但我们感到还是需要深入研究探讨这些冲突，逐步从法律制度上予以解决。

我认为，由于政治经济、社会文化、历史背景、法律传统等方面的不同，一个国家或地区的法律制度安排必然与其他国家或地区存在不同程度的差异。在跨境监管合作中，一方面要通过持续的国际交流，深入理解各国资本市场的监管法律制度，不断增进共识、建立互信、避免误解；另一方面是要立足于国际法的基本理论，以尊重各国法律法规和执法权限为基础，本着相互信任的态度，朝着相互依赖的方向，加强跨境监管执法合作，尽最大努力协助境外监管机构达成监管目标。中国证监会也是本着这一理念和原则，不断在跨境监管协作的法律基础和执法体制机制方面进行积极的探索和改革。当前，中国证监会正在积极配合中国的立法部门修改完善《证券法》，制定《期货法》，我们非常希望能够得到来自不同方面的指导和帮助。希望在这次研讨会上，大家可以畅所欲言，相互交流，为中国资本市场提供宝贵经验和意见。

谢谢大家！