城市更新撬动十万亿内需空间

专家建议编制“十四五”城市更新专项规划、建立城市更新推动机制

当前，各地政府正在加紧研究制定“十四五”规划，以更大力度改革推进经济社会进一步发展。其中，包括城市空间规划、城市土地资源配置等在内的城市更新内容成为各地在编制“十四五”规划中的一个重点。众多专家表示，城市更新未来将撬动十万亿级的内需空间，建议尽快将城市更新上升为国家战略，并纳入正在制定中的国家“十四五”规划，统一指导各地做好城市更新工作。

早在2015年，中央城市工作会议上就明确提出，要控制城市开发强度，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。2016年国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见中又明确要求，有序实施城市修补和有机更新。2019年中央经济工作会议又再次提出，要加强城市更新和存量住房改造提升。城市更新开始受到了全社会的高度关注。

针对城市更新问题，全国工商联房地产商会城市更新分会深入全国30多个城市开展专题调研。调研结果显示，“十三五”以来，我国新型城镇化建设取得阶段性成果，2019年常住人口城镇化率已达60.6%，第三产业增加值占国内生产总值比重达到53.9%。这两个关键数据，标志着我国城市发展由增量扩张为主，转入存量更新为主的新阶段。而这一过程将大大拉动投资、需求等增长，预计将撬动十万亿级的内需空间，对于加快构建“双循环”新发展格局、做好“六稳”“六保”工作、稳住我国经济基本盘都具有战略意义。

全国工商联房地产商会城市更新分会会长柴志坤表示，随着第三产业增加值超过第二产业，以前的“摊大饼”模式不适应城市发展新要求。它不仅过度占用农村土地，降低了每单位基础设施服务的人口，加重了地方政府债务负担，而且大大削弱了城市的集聚效应，使城区内产生了大量低效土地资源，影响了经济产出的效率。

发达国家的经验显示，当城镇化率达到60%左右，包括市中心衰败、人口流失等问题将出现。只有通过城市更新来提升改变城市产业结构，注入新的文化和创新要素，打造更加宜人的居住和商业环境，才能激发城市的内在活力，再造城市繁荣。

近日，国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，其中明确2020年全国将新开工改造城镇老旧小区3.9万个。据住房和城乡建设部统计，目前全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超4200万户，建筑面积约40亿平方米。按照目前每平方米投入1000元的标准计算，我国老旧小区改造投资总额可达4万亿元。其中，仅北京、上海、深圳三地老旧小区综合整治、老旧工业区改造，以及商办物业更新的年投资规模就超过2000亿元。

全国工商联房地产商会城市更新分会秘书长夏子清表示，启动城市更新战略，可以高效利用城市存量土地资源，通过模式创新、政策调整和创造新需求来释放“过剩”产能，促进城市转型发展。据介绍，广东省近年来通过对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造累计节约土地20.4万亩，节地率达42.4%；单位建设用地产出从2008年的每年每亩13.7万元增加到30多万元，增长率超过125%。通过城市更新形成的新工业、新商住、新生态等集聚区，已成为引领当地经济高质量发展的热土。

中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹表示，从1978年至2018年，我国城镇人口增长了3.8倍，但同期城镇建成区面积却增长7.4倍，面积增长比人口增长快一倍。目前国内城镇化率总体超过60%，其中超过80%的城市有20个，超过70%的有40个。有的城市已经处于人口流失的状态，却还在搞扩张式发展。这对于未来发展是有害的，必须通过挖掘城市内部潜力、提高城市效率来获得新的增长。

除此之外，城市更新还能够化解城市发展不平衡不充分的矛盾，改善亿万居民生活品质。清华大学建筑学院教授边兰春表示，我国城镇老旧小区量大面广，普遍存在原设计标准较低、维护不到位、市政设施破损严重、公共服务和配套设施缺乏等问题，难以满足人民群众对美好生活的需求。而城市更新是对城市区域再规划和环境再升级的过程，可有效破解城市发展不平衡不充分的难题，提高居民获得感，促进城市可持续发展。

正是基于这些优势，各地政府也将城市更新作为编制“十四五”规划的重要内容。广州市日前召开常委会，明确强调要把基础设施建设和城市更新工作与“十四五”规划和国土空间规划、产业规划等衔接起来，强化政策、资金、人力、技术等要素支撑。上海市城市更新中心7月也正式揭牌成立，着力创新旧改机制，推进旧区改造、旧住房改造、城中村改造及其他城市更新项目的实施。深圳市早在2009年就出台了城市更新办法，目前正在对最新的《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》公开征求意见。

对此，众多专家认为，从国内外实践来看，城市更新是推动城市高质量发展的必然选择，应成为未来我国城市发展的新常态，将城市更新上升为国家战略正当其时。

专家建议，尽快将城市更新战略纳入国家“十四五”规划，为城市更新政策及规划制定提供前瞻性、全局性以及系统性的指引。国家层面建立由城市更新专项规划及年度计划组成的城市更新目标传导机制，支持地方政府加强城市更新与人口发展规划、国土空间总体规划、控制性详细规划、城市设计、行业专项规划等的充分衔接。对于城镇化率达到60%左右的省份或城市，应编制“十四五”城市更新专项规划，明确城市更新的总体目标、发展方向和实施策略，设置城市更新相应指标，建立城市更新推动机制，加快推动新型城镇化建设。