张晖明：从“分类”到“分层” 进一步深化国企改革

中国国有企业改革“再出发”的重要特征，是依据国有资本配置及其所发挥功能进行“分类”施策，推进改革不断深化。

笔者在对“分类”改革进行理论分析的基础上，联系改革实践的推进内容，认为有了“分类”，还要“分层”。这样的“分层”表现在三个方面：在明确“终极出资人”出资行为基础上派生的出资链条治理权力的分层；配合“分类”取向，联系产业体系和技术体系不同环节层次，选择国有资本配置重点和动态优化举措；在明晰公有资本的“终极所有者”概念基础上，结合政府财政账户体系，需要对不同政府层级的公有资产配置运营内容和管理方式加以分层。

而随着“分类”“分层”改革进程的深化，也呼吁经济理论有新的突破和创新。

“分类”举措打开深化改革新空间

为了更好地贯彻落实十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，中共中央、国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了对国有企业实行“分类”改革，打开深化改革的新空间。

《指导意见》明确对现存的国有企业要进行“分类”，在分类的基础上选择不同的改革举措。对于“分类”的理解认识，实际上包含了对于国有资本的现有配置需要结合资本所处的产业领域加以分类施策，使国有资本配置与相关产业领域的技术和市场结构特点结合起来，使之符合国有资本配置的产业领域的功能特性，兼顾了“国有资本”与“产业领域”两个方面的经济含义，这当然是一种更加贴近现实经济运行特点的认识深化，也是在总结前期改革动作的经验基础上的新的改革动作。

有了分类就有了对于不同行业国有企业改革举措的区别，而不是“大呼隆”“萝卜青菜一锅煮”，显然是有助于改革举措更具精确性、针对性，从而提高改革措施解决问题的效应。因此，必须充分肯定“分类”对于推进改革深化的积极意义。

跨出这一步，在明确“积极发展混合所有制”作为深化改革新的“突破口”的总体方向基础上，将现实经济生活中国有企业分出了“商业类”与“公益类”，商业类中根据国有资本所处领域的产业功能和市场可竞争性特点又进一步细分为商业A类、B类，这样有助于在深化改革中确定引入非公有制资本的规模数量和占股比例。之所以有这样的再细分，其中所蕴含的道理还有，现代公司股权结构的设置是决定和影响公司治理的主要经济因素。

毫无疑问，《指导意见》对推进企业制度创新是下了功夫的，其着力于制度创新的推进可以概括为五个方面：

第一，积极发展混合所有制，以此作为深化企业改革的“突破口”，进一步完善现代企业制度。第二，从“管资产”转向“管资本”的国有资本管理体制创新，以管理对象和内容的变化促成管理工作方式和管理目标的变化。第三，组建国有资本投资、经营公司，创新国有资本经营制度。第四，带动对于国有企业领导人分类分层次的管理问题的解决，促成对经营人才的市场化评价。第五，促成经营者和员工激励制度创新。

“分类”的边界取决于市场发育水平

我们都喜欢将国资国企改革一并表述，其实两个关键词涵盖的不是同一个问题。国有资产管理的改革问题，需要转向以资本的价值增值能力为工作目标；国有企业的改革是组织对象问题，所以是一个资本在什么领域，以多大规模配置，以什么方式配置的问题。

可以说，有了分类归属，相应的考核内容和指标标准内容也就有了确定的依据。但是，具体操作中，落实“分类”归属不仅仅是企业对象，还有企业业务结构和承担具体业务的历史因素的清理问题，会影响“分类”改革的实际效应。

比如，某地将所属国企分成了三类，竞争类、功能类和公共服务类。A企业明确在竞争性领域，相对强化促进了其走整体上市的路，带动了整个组织体系、业务体系考核变革。但出现一个很有意思的问题，作为当地最有实力的国有企业之一，A企业以往不同时期也承接了在当时情况下政府交办的某些特别的任务，有些出资投资并不一定追求回报。这也恰恰体现出国有企业在宏观经济运行中能够发挥的特殊功能。在这一轮改革中，A企业明确归类于竞争性行列，自然其接受考核的第一指标就是营利。在这样的考核约束下，其资产总量中属于“历史负担”这部分资产数量，是否进入资本经营责任范围，就成为一个需要区别认定的具体问题。在明确划定分类的情况下，对部分业务应加以单列，不纳入总体的考核内容。

这个案例给我们一个启发，就是传统体制下的国有企业在某个经济周期环境下，承担某个不属于企业经营必须承担的社会事务，在新的对企业经营活动归类确定考核目标基数时，需要予以区别隔离，也就是业务结构的“分层次”处理。正是由于企业既有承担的经营业务和财务结构，在接受分类的时候，往往很难分解其承担的某些“副业”负担，最终也就很难使用客观的严格的指标考核手段对企业进行评价。正是由于这种原因，有可能会影响“分类”改革的进一步深化。

可以说，“分类”本身还存在着不确定性，因为分类要找到“类”的边界，“类”的边界取决于市场发育水平。况且，从动态来考察市场发育，“类”的边界也是移动变化的。因为随着市场化改革的不断深化，会造成“类”的边界移动，所以“类”的区分不可能一蹴而就，这也是“分类”改革的难点。