袁惊柱：认清国企混改的内涵与关键问题

新一轮的国有企业混合所有制改革,集中于如何有效强化和放大国有资本功能这一焦点上,是国有资本面向企业外部和社会资本,谋求企业发展和资本集中、重组、扩张的改革。即通过国有资本和社会资本的相互结合,放大国有资本的功能,同时也为社会资本进入国有经济传统领域打开大门。然而,要深入推进国有企业混合所有制改革,首先要认清其内涵和其中的关键问题。

国有企业混合所有制改革的内涵

关于混合所有制改革的概念内涵分析,需要辨别混合所有制、混合所有制经济和混合经济的概念。

混合所有制最早来源于20世纪六七十年代西方国家对传统资本主义自由放任经济模式的改良理论——“混合经济”论。混合经济主要源于凯恩斯的国家干预经济理论,经汉森、萨缪尔森、科斯、诺斯等人的发展而形成,实质上指的是国家干预的、以私人经济为基础的市场经济。

根据《牛津经济学词典》,混合所有制是关于所有制的制度安排;混合所有制经济是指各种不同所有制资本,通过多元投资、相互融合而形成的产权配置结构和经济形式;混合经济是用于描述一个介于放任自流市场经济和计划经济之间的经济,特指有市场机制和政府干预并存的经济。

通过文献梳理和作者分析判断,混合所有制是微观层面的概念,指的是存在不同类别生产资料所有制的混合,不仅包括公有制与私有制的混合,还包括国家所有与集体所有的混合;混合所有制经济是一个宏观层面的语义概念,它是指国家所有、集体所有、非公所有的生产资料所有制成分,至少两种组合在一起的经济制度,表现形式主要有:交叉持股、股份制、上市,发展而成的微观形态是混合所有制企业;混合经济是西方国家的概念,指的是私人经济为主的市场经济加入了国家干预调控,与我国的混合所有制经济形成的背景和社会体制不同,我国的混合所有制经济是从公有制发展而来的以公有制为主体、其他所有制共同发展的经济制度。

国有企业混合所有制改革的现状

在分类改革的推进方面,2015年,《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》与《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》相继出台,指导推进国有企业分类改革。目前,中央企业功能界定与分类已经完成,29个省(区、市)出台了分类意见或方案,但进行实质性分类改革实践的地方并不多,大多是照搬国家层面的政策。其中,上海和深圳的分类改革实践在全国有重要的示范意义。

具体而言,上海市的改革思路是以准确界定国有企业功能定位为切入点,全面推动国有企业的分类改革,促进企业发展。其具体做法是,根据国有企业的市场属性的不同,兼顾企业股权结构、产业特征和发展阶段,按照资产规模、营业收入、利润和人员等指标的占比情况,将国有企业分为竞争类、功能类和公共服务类这三种类型。深圳则率先在全国实现了包括文化传媒资产在内的国有资产集中统一监管,并在数年前就根据不同企业特点,确立了分类监管考核的办法,基本实现了“一企一策”的考核方式。

在混改领域的推进方面,改革从非垄断行业向垄断行业推进,从子公司、项目层面逐渐向集团公司层面推进。从2016年开始,垄断行业的混改加快“破冰”步伐。2019年,混改在垄断行业将更加开放,正在甄选第四批混改试点企业。

在公司治理结构优化的推进方面,国有资本与其他所有制资本通过股份制上市、收购非国有企业、引入非国有资本改制、员工持股、项目PPP等混改途径进行融合,法人公司的治理结构进一步优化。混改方式主要包括两种:一种是在存量业务上通过老股转让与增资扩股的方式引入战略性投资,以及通过员工持股进行股权激励;另一种是在增量业务上通过与其他所有制资本进行合资形成新的混合所有制企业。在积极引入社会资本、规范发展混合所有制经济方面,2017年,央企混改引入社会资本规模达到3386亿元。2018年,仅在北交所通过产权转让和增资扩股两种方式完成的国有企业有196家,共引入社会资本450.22亿元。在混合所有制企业户数进展方面,据最新统计数据显示,中央企业及各级子企业混合所有制户数占比达到69%,省级国企混合所有制户数占比达到56%。越来越多的竞争性企业在混改中进一步调整股权比例,促进企业形成了有效制衡的法人治理结构。

在管理结构推进方面,管人、管事、管资产的“国资委+国有企业”的二级管理结构正转变成管资本的“国资委+运营公司/投资公司+国有企业”的三级管理结构。2016年12月,中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》。2017年4月,国务院办公厅转发该方案,取消、下放、授权43项国资监管事项。同年,国有资本投资运营公司在原有2家试点的基础上,扩展到了“2+8”共计10家,即诚通集团、中国国新2家运营公司试点,和国投、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等8家投资公司试点。26个地方国资委改组组建了72家投资运营公司。有统计数据显示,已有36家省级国资委改组组建了142家国有资本投资运营公司。2018年底,国资委又确定了航空工业集团、国家电投等11家央企为国有资本投资公司试点企业。国有经济管理由管资产转向管资本为主,管理结构中的各主体权责发生了本质性变化,正在形成混合所有制改革依法合规的操作规则。