沈新凤：房地产税改革多个重点难点待解

房地产税不同于房产税,是一个综合税收体系概念,涉及开发、保有和交易各个阶段。长期以来,房地产税受到广泛关注,政府近年对其推出也积极表态,但在实际操作过程中进展却相对缓慢。2018年市场就曾热议房地产税将加快审议甚至出台,进入2019年,市场又有观点认为房地产税会在年内推出。笔者认为,房地产税改革是一个长期目标,未来必定要推出,但从操作层面上看,年内可能加快立法,但落地以及执行依然基本没有可能性。

改革有其必要性

长期来看,房地产税必然会推出,这是因为我国房地产税改革有其必要性,具体来看有扩展地方税源、调控房地产市场、优化收入分配几方面作用。

第一,房地产税有望成为地方政府的主要税源,有助于促使政府职能转变、经济健康发展。一直以来,由于地方税源支柱缺失,我国地方政府普遍依赖土地批租和土地财政收入,并产生了大量的隐性政府债务,经济系统性风险不断累积。开征房地产税可以为地方政府带来相对稳定的税收,降低其对土地财政和隐性债务的依赖,并赋予其改善当地居住条件与环境的动力,从而形成税收与社区健康发展的良性循环。数据显示,2013年,美国州和地方政府财产税占其总财政收入比重约13.3%,而2017年中国房产税收入占地方本级财政收入比重仅2.85%。

第二,有助于建立房地产市场长效机制。房地产税制度设计会体现“房住不炒”的政策导向,未来房地产税应会设立免征面积。对于刚需购房者而言,居住条件在平均水平以下的居民在保有环节上将缴很少的税甚至无需纳税,再加上综合税制下房地产交易环节税费的大幅清理或废止,中低收入水平居民将会实质受益,一定程度上有助于刚需型需求的实现。对于投资型需求而言,房地产税会增加其持有住房的成本,并边际上迫使其出售或出租所持有的空置房产,从而抑制其投机需求,在增加二手房供给的同时减少住房空置率。对于改善型需求而言,房地产税也会增加其对中小户型的偏好,从而提高社会土地的集约化利用水平。

总体而言,房地产税的推出会改变需求端偏好,这也将倒逼供给端为了适应市场而推出更多中小户型,使资源配置更加合理,从而降低房价波动率、抑制地产泡沫,实现住房的居住功能。但是,房地产税虽然一定程度上会抑制房价泡沫,但不是调控房价的工具。美国、日本、韩国等国际经验表明,长期看房产税并不影响房价,这一方面是由于随着经济的发展,房价上涨有其基本面因素;另一方面是由于房产税也提高了地方政府改善居住环境、提供更多服务的积极性,使该社区教育、医疗、安保、环境发生积极变化,这些价值反过来也会反映到房地产价格上面。

第三,有利于优化收入再分配和财产配置,抑制贫富差距扩大。房地产税的作用主要就是调节收入分配,特别是个人财富的集聚,起到促进社会公平的作用,同时筹集财政收入,用来满足政府提供公共服务的需求。有专家表示,房地产税作为直接税,除了筹集政府收入,特别重要的作用是“抽肥补瘦”的调节效果。可见,我国的房地产税设计的原则是既能够起到筹集财政收入的作用,又能够起到调节收入分配、促进社会公平的积极效应。

当前时机不成熟

尽管房地产税改革具有上述必要性,但从立法程序、立法难点和逆周期调控几个方面考虑,笔者认为2019年推出房地产税并不具有操作性。

第一,按照已经立法通过的几个税种的立法流程经验看,税法立法从初次审议到正式施行普遍超过一年时间。

根据立法先行的原则,房地产税改革的第一步必然是房地产税立法。从已经立法的税种来看,房地产税的立法需要经过一个完整的流程,这意味着房地产税立法从送审稿到正式施行至少需要一年时间。然而房地产税牵涉众多,立法难度远非一般小税种可比,从2015年到2018年,房地产税立法连续四年止步在全国人大常委会预备审议立法项目的日程之外。

第二,房地产税立法上存在一些技术难点。首先,多数国家是在土地私有制前提下开征房产税,我国实行土地公有制,房价包含土地的价格。对此,笔者认为理论上需要经过充分研究。

其次,开征房地产税需要完善的不动产登记与房价评估制度作为配套,我国不动产登记已经起步,但房价评估体系亟待完善,否则计税基数难以确定,则无从谈论开征。

最后,产权归属模糊会影响此后的房产登记和评估环节,正式开征房产税时需要有新的设计。我国住房市场经历了福利分房到市场化的转变,造成了多种形式住房共存的现象,包括但不限于房改房、小产权房、经济适用房等。此前沪渝的试点将这些类型排除在外,没有触及重点和难点。

第三,从今年经济的基本面来看,2019年也不是房地产税推出的最佳窗口期。2018年我国受去杠杆政策影响,社会融资规模、广义货币M2同比滑落至历史低位水平,民企融资难问题凸显,国内经济面临下行压力,多项经济指标回落。同时,外部环境日渐复杂严峻,人民币对美元汇率曾一度逼近7,国际经济显现颓势,外需走弱局面基本确立。

当前各项前瞻指标都反映出今年我国经济下行压力依然较大,稳定应是2019年的主要任务。去年12月召开的中央经济工作会议强调,今年要继续坚持稳中求进的工作总基调,主要依靠减税降费、补短板等更加积极的财政政策和稳健的货币政策,加强逆周期调节。今年“房住不炒”总体方向不变,房地产销售及投资均面临下行压力,如果今年刻意加快推进房地产税立法落地,可能进一步削弱房地产市场信心,导致价格波动加大。因此,从上述角度看,不适宜在今年推出房地产税。