PPP概念解读及当前市场分析

2018年8月14日，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，文中又一次明确了2018年底前将制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例，为PPP市场注入了信心。那么，PPP到底是什么？当前市场情况如何？笔者现做出如下分析：

一、PPP的定义

PPP是“Public-Private Partnership”的缩写，可直译为“公私合作伙伴关系”，“公”即公共部门，“私”即私营机构。通俗理解下，PPP即是指公共部门和私营机构就提供公共产品和服务而建立的合作关系或合作模式。然而，对于公共私营合作关系或模式，实际上并没有唯一的、国际上普遍接受的定义。因此，笔者选取国际与国内两个角度的定义进行对比。

（一）国际定义

由世界银行牵头，亚洲开发银行、美洲开发银行、欧洲复兴银行和全球基础设施中心等多家国际机构于2017年4月编著的PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS Reference Guide Version 3（《政府和社会资本合作（PPP）参考指南》(第3版)），其定义为“A long-term contract between a private party and a government entity, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and management responsibility and remuneration is linked to performance.”（缔约政府部门和私营合作伙伴之间为提供公共资产或服务而签署的长期协议，大部分风险和管理责任由私营合作伙伴承担，相关回报与项目绩效挂钩。）

（二）中国定义

财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出，“PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中指出，“PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

二、PPP的分类

与PPP的定义相似，PPP的分类同样无统一标准，且由于新的模式不断涌现，其分类还在不断创新及增多。

（一）国际分类

根据《政府和社会资本合作（PPP）参考指南》(第3版)，基于基础设施合同命名的角度，PPP分类涵盖DBFOM（设计-建设-融资-运行-维护）、DBFO（设计-建设-融资-运行）、DCMF（设计-施工-管理-融资）、BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BTO（建设-移交-运营）、ROT（改建-运营-移交）、Concession（特许经营）、PFI（民间主动融资）、O&M （委托运营）、Affermage（租赁）、Management Contract（合同管理）、Franchise（特许经营）。

（二）国内分类

我国官方没有对PPP的正式分类，官方仅在相关文件中有对PPP类型做出不完全列举，具体如下：

财政部于2014年11月29日发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）文件中，在提到“项目运作方式”的论述时，有关于PPP模式的论述如下：项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

发改委于2014年12月2日发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）文件中，在提到“操作模式选择”的论述时，有关于PPP模式的论述如下：经营性项目……可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进；准经营性项目……可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进；非经营性项目……可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。