近日,国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(下称《意见》),对国有金融资本管理作出顶层设计和重大部署。针对国有金融资本管理中的热点问题,中国证券报记者专访了中国财政科学研究院公共资产研究中心主任文宗瑜、国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚。专家认为,加强国有金融资本管理,将防控金融风险及督促金融服务实体经济、深化金融改革落到具体操作层面。国有金融机构对外资开放力度将加大,金融国资控股比例将下降,分布范围可能进一步扩大,国有金融资本将从传统金融向新金融流动。同时,通过划定国有金融和非金融企业“三道红线”,筑牢风险防火墙。
金融国资出资人制度做实
中国证券报:加强国有金融资本管理,对于防范化解金融风险、支持实体经济发展有怎样的意义?随着一系列配套政策出台,对于金融国资来说将带来怎样的变革?
文宗瑜:今年宏观调控的一个重要任务就是防范系统性金融风险和支持实体经济发展。当下中国的金融仍是国有主导国有控制,依托国有金融机构形成了数额庞大的国有金融资产,而且随着证劵化进程加快,国有金融资产资本化程度不断提高,国有金融资本数额日益增大。完善国有金融资本管理,一是有利于加强国有金融资产的管理,实现国有金融资产的保值增值;二是有利于国有金融资本的市场化流动,实现国有金融资本的合理布局。《意见》重点有三个方面,一是通过对国有金融机构的科学合理持股,以国有金融股权为产权纽带,加强产权约束,从公司治理层面督促国有金融机构的董事会、股东会发挥作用,把国有金融机构防范金融风险落到实处并督促国有金融机构支持实体经济发展落到具体操作层面。二是通过对国有金融机构的国有相对控股或者国有参股,支持国有金融机构的次大股东、次次大股东积极参与治理,形成股东之间相互制衡。三是对一些国有绝对控股、国有控股85%以上的国有金融机构实行国有股比例适当合理下降,以国有股的有退有进,扩大国有金融资本的分布范围,实行国有金融资本从传统金融向新金融的流动。
曾刚:出资人制度的不完善是许多金融乱象的根源。首先,容易导致公司治理不完善、内部人控制等问题,内部人权利得不到有效约束,极有可能引发风险事件。比如此前华融资产、恒丰银行等曝出风险,很大程度上都是出资人缺位,高管层实际控制了金融机构,从而诱发了风险,对金融机构经营的稳定性造成很大伤害,甚至造成国有资产流失。其次,金融机构管理层往往只关心短期利益,盲目追求利润,对金融机构正常经营行为产生影响和干预,不利于股东长期利益。同时,银行等金融机构资产规模越大,则股东面临的资本补充压力越大。《意见》明确财政部门作为出资人,使得出资人制度真正做实,有利于促使银行更注重长期稳健运行、长期回报,关注发展质量而非一味追求规模扩张,也有利于金融与实体经济的关系进一步改善。更重要的是,银行等国有金融机构公司治理有望随着出资人到位进一步完善。后续1+N配套细则会涉及到很多方面,包括出资人责任如何履行、国有金融资本管理条例实施细则、人事任命如何调整、国有金融机构如何考核等。后续配套政策出台的前提必须立足于出资人的履职基础,同时应基于市场化原则,不能干扰目前金融机构商业化运行基础,以及现有国有金融机构行业监管部门的要求,在行业监管范围之内,财政出资人和其他现有股东应该是一视同仁的。从大股东的角度来讲,未来所有的改革举措都要配合国家大政方针,这对于国有金融资本的运营都会产生深远影响,包括制度框架、公司治理、业务经营、发展战略等。
或探索设立国有金融资本运营平台
中国证券报:财政部履行出资人职责是否意味着“金融国资委”雏形显现,未来的管理架构是怎样的?会成立新的国有金融资本运营平台吗?
文宗瑜:在很长一段时间里,财政作为国有资本出资者代表,对国有金融机构所履行的管理职能往往是形式上的,并没有在股权和产权纽带上充分发挥作用。此次《意见》的出台,明确了财政作为受各级政府委托、财政部受国务院委托的国有金融资本的出资人代表,将加强国有金融股权管理,从原来的管金融国有资产转到管金融国有资本;而国有金融机构与其它金融机构一样仍然是受“一行两会”业务指导或监管,这种分类监管格局将延续。
财政作为国有金融资本出资者代表加强金融国有股权管理,并不意味着要成立“金融国资委”;金融国有资产改革与整个国资改革的大方向要一致,就是从“管资产”向“管资本”转变、从管国有企业向管国有股权转变,让产权或股权纽带充分发挥作用;国有金融资产进行相同的改革、迎接同样的转变,把管国有金融机构转到管国有金融股权,如果是成立金融国资委,那就退回到类似企业国有资产的“管人、管事、管资产”时代。在中共中央十八届三中前,有人提议设立“金融国资委”,但没有定论。现在如果提设立“金融国资委”,与中共中央十八届三中全会确定的国资改革国企改革的基调相违背,也与金融进一步对外开放的政策导向不一致。
到目前为止,已完成的国有资产管理改革国有企业改革的顶层设计,包含了国有金融资产改革国有金融机构改革,《意见》算是国资国企改革“1+N”政策及文件中的一个文件而已。在国资改革国企改革“政企分离”“政资分离”“资企分离”的大背景下,新国资管理三层架构将是一个大方向,加强国有金融股权管理,是为政府及政府职能部门与国有金融股权的“政资分离”创造条件,金融国有资产改革的趋势是财政不再直接持有多数国有金融机构的国有股权,多数国有金融机构的国有股权由金融类的国有资本运营公司持有,搭建专业化市场化的国有金融资本运营平台。当然,何时组建、组建多少个金融类的国有资本运营平台还需要进一步研究及论证。
曾刚:以往国有金融机构的监管很分散、出资人履职是中央汇金,没有形成统一的管理体系,导致权利义务不清晰,管理效率不高,相互之间时有掣肘或冲突,甚至出现监管真空。《意见》明确了国有金融机构统管的方向,后续实践当中可以考虑适当授权或通过其他方式提升管理效率,形成一个清晰的、高效的管理体系。从国有金融机构来看,由于出资人缺位,很长一段时间的发展都没有明确方向,导致各自为政、缺乏统筹,甚至出现偏离主业,全牌照相互交叉、恶性竞争的情况,不仅没有提升资源配置效率,还形成了大量潜在风险。比如AMC公司原本的定位是处理坏账,现在实际上成为金融控股集团,涉及股权投资甚至房地产领域,潜在风险急需警惕。从融资结构上来看,当前我国绝大部分金融资源都集中于银行体系,非银金融机构占比不高,这可能是直接融资发展不尽如人意的一个原因。随着统管制度进一步优化,国有金融机构发展将更加有序、专注主业、规范发展、优化结构,能在很大程度上遏制盲目扩张、过度竞争引发的风险,当然相应的监管效果有待观察。至于金融版“国资委”恐怕短期内可行性极低,这需要非常大的调整,比较可行的是借助中投公司这样一个平台实际操作,管理层面则由财政部负责。而地方金融机构的统管需要一个过程,目前地方金融机构的监管职责有部分归属于地方发改委、有部分归属于地方国资委,未来如要收归地方财政,有待国有金融机构管理条例明确。
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