个人所得税改革要有明确的目标定位

6月29日到7月28日个人所得税法修正案草案公开征求意见期间,全国人大网站已收到超过13万条意见,由此可见公众对个人所得税改革的高度关注。此次提请审议的个人所得税法修正案草案是我国个税模式的重大调整,迈出了综合与分类相结合改革的关键一步。但围绕个人所得税改革目前也存在着很多争论,我们要在厘清产生这些争论背后原因的基础上努力寻求最大共识,而这其中最重要的是要明确个人所得税的功能定位并以此为参照系评价和推动改革。

2017年,我国的个人所得税收入为11966.37亿元,占税收收入的比重为8.29%,占GDP的比重为1.45%;而增值税收入(国内增值税加上进口货物增值税减去出口货物退增值税)为57807.80亿元,占税收收入的40%,占GDP的6.99%。增值税是对最终消费征税,由于随着收入的增加消费占收入的比重是下降的,因此增值税具有累退性,即收入越高增值税的负担越轻。我国现行的税制难以发挥收入分配调节功能的根本原因在于个人所得税的规模太小,比重偏低。

未来个人所得税改革的基本目标应当是在保持社会税负总水平稳定的前提下,按照“逐步提高直接税比重”的要求大幅提高个人所得税的收入规模及其占税收收入的比重,同时相应降低增值税的规模和比重。而从现阶段中国经济转型的角度来看,外部环境的变化迫切需要摆脱对出口的过度依赖,而降低增值税的规模和比重也有利于扩大消费需求。

如果以逐步提高个人所得税占税收收入的比重作为税制改革的目标,首先要解决的问题是仅就缴纳个税群体内部谈个税税负分配的公平?还是把个税改革放在包括增值税税负在内的整体税负公平的层面谈此次税制改革对全国范围收入分配的影响?如果财政能够承受的减税总量是一定的,从降低基尼系数的目标出发减税的重点应当是增值税还是个人所得税?

当然,如果能够在大幅降低增值税负担的同时也大幅降低中等收入群体的个税负担是最理想的,但减税是有成本的,即使通过减少支出或扩大财政赤字的方式换来社会总体税负水平的下降,减税额度也应当更多地用来降低增值税负担。增值税税负的下降,尤其是大米、面粉、食用油等生活必需品税负的下降不仅会使不缴纳个税的低收入群体的受益更大;与通过大幅提高费用扣除标准(即所谓的免征额)的方式相比,适用较低个人所得税税率的工薪阶层也会受益。

就此次改革而言,社会公众之所以对修正案草案的部分内容有很大争议,其根本原因在于社会各界没有在一个具有共识的整体税制改革框架下讨论个税改革问题。税制改革是一个系统工程,为了平衡各方利益,需要在总体改革方向和目标明确前提下制订各税种改革相互协调推进的一揽子方案,即使分步骤实施,也应使社会公众,尤其是人大代表在税制改革方向和个人所得税、增值税改革目标定位方面首先达成基本共识。

其次,要明确中国个人所得税改革的目标定位,还需要解决如何在公平和效率之间进行权衡的问题。如资本所得项目是否要纳入综合所得范围适用超额累进税率?面对国际税收竞争,尤其是对高端人才的争夺,我国最高边际税率是否要下调?对劳务报酬、稿酬所得较高的群体此次调整很可能导致税负增加,这是否有利于鼓励创新等等,这些争论的背后是对公平和效率重要性认识的差异。

从世界主要国家的个人所得税模式来看,既有以美国为代表的大综合模式,也有英国为代表的综合分类模式,北欧国家区分劳动和资本所得的二元模式和以俄罗斯等转轨国家为代表的单一税率模式。各国对国际市场的开放和依赖程度、发展阶段和主流意识形态对公平的诉求等因素决定了不同的个人所得税模式。

此次个人所得税修正案草案具有显著的二元模式特征,但这是综合和分类相结合税制改革的初始状态还是长期稳定的状态?在条件成熟时下一步改革是否会加快纳入利息、房租、股息等经常性资本所得?也就是说,我们不仅要在一个具有共识的整体税制改革框架下讨论个税改革,还需要进一步对个税自身的长期改革目标达成共识。只有这样,我们才能评价此次改革的哪些内容是现阶段征管条件和外部环境约束下的过渡性安排,哪些是需要长期坚持和保留的措施,未来条件具备了我们应当继续推出哪些改革?

最后,在个人所得税改革目标设定和分阶段实施的过程中,是否要把征管因素和征纳成本纳入税制改革的设计中,如果在税法中规定一个很高的税率但实际征不到多少税,由此导致名义税负和实际税负严重背离还不如降低税率提高税法遵从度更有利于实现包括调节收入分配在内的政策目标;再如,与其引入很复杂的专项扣除项目导致征纳成本很高且漏洞很多,不如简化税制,照顾特定群体的目标通过财政支出政策实现可能更有效率。

因此,在确定中国现阶段个人所得税改革的目标定位时,还要综合考虑征管条件和征纳成本等因素。对特定的政策目标,要比较财政补贴等多种政策,选择达到政策目标成本最低的政策工具,不应希望个人所得税改革能够解决所有问题。此外,在目前个人所得税纳税人覆盖面较小的情况下,引入过多的专项附加扣除项目还会带来政策公平性的问题。专项附加扣除如果采用税基扣除的方式,高收入者的减税效应更大,如果把专项附加扣除带来的减税视为一种税式支出,除了可以考虑采取税额抵免或者限制最高扣除额的方式对高收入者的减税额度进行限制外,从政策公平性出发,还应对不缴纳个税的群体给予相同额度的财政补贴。(作者:张斌 单位:中国社会科学院财经战略研究院)