建立健全国有金融资本管理的“四梁八柱”

鉴于国有金融资本在推进国家现代化、维护国家金融安全方面的重要保障作用和国有金融机构在服务实体经济与防控金融风险及深化金融改革层面的支柱地位,《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(简称《指导意见》)对国有金融资本配置布局,出资人与经营者权责、资本运作与监管方式,以及金融机构内部管理制度创新等作出了全面而明确的规定,清晰而完整地构筑了国有金融资本管理的“四梁八柱”。

什么是国有金融资本?《指导意见》给出的定义是,国家及授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。按照这个标准,目前,我国国有金融资本存量规模至少达330万亿元,广布于银行、保险、证券、信托等领域,其中国有银行业金融资本超过250万亿元,占比达80%以上。

目前,国有金融资本实现了金融领域覆盖。为适应经济发展与改革开放的需要,《指导意见》提出要有进有退、有所为有所不为,以优化国有金融资本配置格局。总体方向是,既要减少对国有金融资本的过度占用,又要确保国有金融资本在金融领域必要的控制力;既要讲求资本配置的效率性,又要注重资本配置的战略性与安全性。依此审视,国有金融资本在银行、保险、证券等行业的配比有所调整,但又不是单纯表现为抽身而退,在开发性和政策性金融机构中,国有金融资本将保持独资或全资地位;在涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构中,国有金融资本依然维持绝对控制力;在行业中具有重要影响的国有金融机构中,国有金融资本也将发挥控制或主导作用。

国有金融资本退出部分领域后,外资究竟以多大占比参与是个较为敏感的问题。从行业比较看,证券、保险等对外资开放股权已非常明确,证券公司外资股比从49%提高到了51%,保险公司外资股比也从原来不超过50%放宽至51%。国有金融机构开放股权并不只是面向境外资本,还会同等地吸收民间资本,尤其是如《指导意见》所强调的要“探索实施国有金融企业员工持股计划”。因此,如果不出意外,在A股上市的五大国有商业银行等或将首先迈出员工持股的改革步伐。

与非金融国有企业已明确了国有资产管理委员会作为出资人代表国家履行国有资本所有权职责完全不同,对国有金融企业由谁来充当出资人一直争论不休,有人说直接划归国资委统管,有人认为银保监会担任出资人较为合适,也有人建议让汇金公司担任出资人。《指导意见》给出了权威性规定,即各级财政部门根据本级政府授权,集中统一履行国有金融资本出资人职责。为此《指导意见》强调,各级财政部门对相关金融机构,依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利,并依照法律法规和企业章程保障出资人权益。

但是,无论是财政部还是地方财政(厅)局机构,既要履行日常行政管理职能,还要承担出资人角色,两者兼顾显然力不从心。为防止出资人的实际“缺位”,《指导意见》明确规定,根据需要,政府财政部门可分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。只是,包括财政部在内的所有出资人并不能直接或间接干预金融机构的资产经营,在出资人与金融机构之间还存在着各种类型的国有金融资本投资、运营公司,这样的体制设计,既明确了出资人的管理边界是以管资本为主,也希望激发金融资本投资、运营公司作为人格化投资运营主体的内在潜能。

无论是优化国有金融资本配置布局,还是从体制上明确出资人以及推动管资本与管资产的分离,最终目的是要实现国有金融资本的保值增值,防止国有金融资本流失。为此,除了出资人或受托人通过产权监管手段以力避出现“内部人控制”的结果外,《指导意见》还特别提出国有金融资本经营预算决算还须依法接受人大及其常委会的审查监督,等于是各级财政部门每年须向权力机关报告国有金融资本管理情况;不仅如此,《指导意见》指出要以公司治理为基础,强化董事会对经营管理层的制衡机制,引进审计、评估、社会公众监督等“第三方”外部监督力量,最终形成对国有金融资本运营的系统化与多元化监督格局。

对国有金融资本管理,《指导意见》除了在原则层面定向导航外,更从微观界面划出了行进的跑道。《指导意见》强调要严格国有金融资本经营绩效考核制度,对不同金融机构实行分类定责、分类考核,对国有金融机构领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与绩效考核相挂钩的差异化薪酬分配办法。在明确薪酬分配正向激励的同时,还提出建立健全国有金融机构重大责任的追究倒查机制,严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有金融资本的行为以及对金融风险识别与处置不当等各种失职和渎职行为。

一系列严密的制度设计,让公众对国有金融资本运营的穿透式监管的实际效果充满期待。(作者张锐系中国市场学会理事