假PPP闪烁“财政幻觉”

近日,福建、江苏、深圳等地相继出台新的政策推进政府和社会资本合作(PPP)项目发展。其中,提出要加强对PPP项目资金管理规范,严禁借PPP名义变相举债。

据PPP有例数据平台统计数据显示,最近两个月,PPP无论从项目成交数量还是投资规模上,都表现出下降趋势。从成交量来看,5月份全国PPP项目总体成交量为188个,环比减少25.1%,同比减少24.8%。6月份,全国PPP项目总体成交量为195个,同比减少39.63%,环比增加1.56%;从成交总额来看,5月份全国PPP项目总体投资规模为1842亿元,环比下降23.7%,同比下降24.2%。6月份全国PPP项目总体投资规模为1798亿元,同比减少62.81%,环比减少3.28%。这与2017年以来出台的针对PPP项目的一系列管控文件是分不开的。

PPP作为一种新型的项目投资方式,从引进初期的盲目认知,到前几年的膨胀式快速发展,到去年的全面清理规范,再到现在的逐步走上正轨,说明我国对PPP的认识已经从不成熟阶段逐步走向成熟阶段。

数据的总体下降也是好事,说明PPP项目质量有所提高。不过,仍有不少地方假PPP还在闪烁“财政幻觉”。通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化的问题也不断浮出水面,这类假政府购买服务和借PPP变相融资,既会影响PPP规范推广,也可能加大地方政府债务风险。

不过,令人担心的是,如果地方政府动真格清理,等于是割自己身上的肉,煮熟的鸭子又飞了,恐怕自身主动清理的积极性有限。由于民营资本对地方政府信誉度存疑,眼下实际促成的名副其实的PPP项目有限,有不少是伪项目,是换副马甲举债。真的要清理,那些经过包装的假PPP项目势必首当其冲,这些都是地方政府处心积虑,甚至是玩弄权术借PPP项目建设之名,行举债度日为实包装而成的,这等于是断了地方政府的财路,焉能卖力气自己割自己的肉?

再就是在经济下行压力下,地方政府为了加快推进项目来稳增长,扮靓GDP,有声音就放言可以暂时对一些“假PPP”项目“睁一只眼,闭一只眼”,等PPP做大了再规范。这种论调其实有悖供给侧改革的初衷。清理PPP项目存量实质上是一场财政供给侧改革,是财政“降杠杆”的具体对策。形形色色的“假PPP”加大财政杠杆率,累积隐性债务,隐藏金融风险。这也是西方媒体、评级机构“做空”中国经济的主要“依据”。我们必须树立大局意识,在财政供给侧改革中不能犹豫彷徨,不能自我迁就,更不能为了眼前的政绩“饮鸩止渴”。

有鉴于此,要彻底清理PPP项目存量,首先还得要解决认识问题。财政部推出PPP的初衷,是要实现国家治理现代化、发挥市场机制决定性作用、转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展的五大变革,而不仅仅是简单的融资方式改变,或微观层面的操作方式升级。各级财政部门要“守土有责”,深刻认识当前规范项目库管理的重要意义,及时纠正PPP泛化滥用现象,进一步推进PPP规范发展,着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源,促进实现公共服务提质增效目标,夯实PPP可持续发展的基础。地方政府要克服急功近利的政绩观,确保PPP项目合规、有序、实实在在进场,而不是“拉郎配”凑数,或变相举债。

其次,要落实责任主体。各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任,统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部PPP中心负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作,并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。在此基础上,还要强调地方行政长官的主体责任,平心而论,PPP项目没有地方政府行政一把手签字,是进不了项目库的,强调行政长官主体责任意识,落实责任制,并立下清理PPP项目责任状。

再次,要问责。清理PPP项目存量,事关防范金融风险的大局,责任重大,酿成风险,出了问题,必须有人“买单”,不能“吃大锅饭”,集体挨板子,不疼不痒。要追究到个人,与乌纱帽挂钩,谁还敢包庇“假PPP”?PPP融资模式建立以来,鲜有官员因违规立项而被问责的,必须改变这种一团和气的自由主义状态。

一言以蔽之,清理PPP项目存量,必须下狠心,要以壮士断腕之胆识面对,温情脉脉清除不了债务隐患、金融风险。

总体而言,实施PPP项目必须遵循规范的路径,一是必须回归本源,通过对已入库项目的排查清理,以及对新项目入库的严格把控,在逐步提高项目管理库信息质量和管理水平的同时,着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源;二是必须量力而行,通过对于政府付费类项目的审慎开展,防止政府不合理利用PPP的融资功能;三是必须提质增效,通过对存量项目的优先支持,引导PPP机制在存量基础设施领域发挥作用,形成良性的投资循环。

总之,在宏观审慎把关的情势下,必须打消“财政幻觉”,PPP项目合规才能生存。