欧盟成员国领导人将于当地时间28日和29日举行峰会,讨论移民、英国“脱欧”和欧元区改革等议题。
有分析认为,本次峰会的成果将影响深远,移民议题将关系到德国总理默克尔与其联合政府合作政党基督教社会联盟今后的合作;本次会议还将为英国能否实现温和“脱欧”提供非常重要的参考;欧元区改革问题的讨论也将直接关系到未来欧盟能否更加紧密融合在一起,降低发展中的不确定风险。
难民问题分歧大
难民问题近来升温,本次峰会的最重要议题就是如何共同应对移民问题。2015年欧洲难民危机之后,欧洲各国普遍收紧了移民政策,但在欧洲层面上始终缺乏统一、有效的措施,各成员国在难民问题上的分歧不小。本次欧盟峰会如何弥合分歧,找到共同的“欧洲方案”是一大挑战。
据外媒报道,欧盟在解决移民问题上准备多管齐下:一是加强边界管制,投入更多警力,防止非法移民进入;二是从移民来源国和中转国入手,包括与土耳其、利比亚等国签署协议,从源头上减少进入欧洲的移民;三是建立统一的庇护体系,处理移民申请。在本次峰会上,这套改革方案能否获得成员国一致支持并取得实效,仍然面临很多不确定性。
自2017年9月欧盟结束为期两年的转移安置计划以来,难民问题一度淡出公众视野。国际移民组织的数据也显示,入境欧洲的非法移民数量呈现持续下降趋势。截至今年6月20日,共有约5.2万人非法移民进入欧洲,其中约4万人通过海路。而2017年和2016年全年分别约有18.7万和39万非法移民进入欧洲。
但本月初法国和意大利围绕一艘救援船爆发的口水战打破了这一平静。意政府拒绝载有600多名难民的“阿奎里厄斯”号救援船进入本国港口,此举被法国总统马克龙批评为“不负责任”,意政府则反击同样没有意愿接纳该船的法国“虚伪”。该船最终驶入西班牙港口。
在应对移民难题上,欧洲主要有三个阵营。第一阵营是意大利和希腊等南欧国家,这两个国家是中东和北非移民进入欧洲的主要登陆点,按规定要承担接待、资格审核等一系列责任,要求欧洲加强边境管控、分摊责任。第二阵营是波兰、匈牙利、捷克、奥地利等中东欧国家,主张打击非法移民,一直反对在欧洲内部按照配额强制分摊移民。第三阵营是德国、法国和一些北欧国家,这些国家希望把移民挡在本国边境之外或遣回意大利和希腊,并主张在欧洲层面分摊责任,共同解决难民危机。
如何协调众多主张达成一致的移民解决方案,着实让欧洲头疼。马克龙和默克尔等16个欧盟国家领导人24日召开紧急会议,试图在此次欧盟峰会就移民政策改革作出决策前协调立场,但各方分歧明显。默克尔会后说,目前仍不可能达成所有欧盟国家都认可的方案,她倾向于成员国通过双边或多边协议解决难民问题。
移民问题左右政治风向
有分析认为,由于中东和北非地区持续冲突、贫困问题依然突出、人口数量持续增加等因素,欧洲今后很长时间内不仅会持续面临移民压力,而且不排除大规模难民潮再次出现的可能。
分管移民事务的欧盟委员季米特里斯·阿夫拉莫普洛斯告诉法新社,应对移民危机,欧盟各成员国必须达成“共同政策和共同战略”,“否则整个欧洲事业将面临危险”。
从经济角度来看,人口日益老龄化的欧洲需要吸收年轻移民。但近年来在反全球化思潮中,反移民成为最突出的话题之一,左右着欧洲政治风向。2016年6月英国“脱欧”公投中,退欧派宣称,只有退出欧盟,英国才能重新控制边界以及本国移民政策,防止外来移民潮水般涌入。事后证明,这成为英国民众选择“脱欧”的最直接原因之一。
在欧洲大陆,如今几乎每个国家都有政党靠打“反移民牌”走向前台,其中一些甚至上台执政。随着政治风向变化,欧洲国家不少主流政党在移民政策上也趋于强硬。在德国,默克尔和执政盟友、基社盟主席泽霍费尔之间因此发生的分歧已威胁到执政联盟的存续。
分析称,如何破解移民难题,弥合政治分裂,将直接关系到欧洲前途。面对移民难题,如果欧盟各成员国只求自保,欧洲的团结将进一步遭破坏,影响和制约欧洲一体化发展;在各成员国内部,如果传统主流政党处理不好移民问题,拿不出有效的解决方案,则欧洲政治会加速转向右翼民粹主义。
一体化寻找新动能
英国“脱欧”事宜也将继续成为欧洲领导人会晤时的焦点。英国女王伊丽莎白二世26日签署《退出欧盟法案》,这份法案正式成为法律。英国首相特雷莎·梅说,这份法案正式生效“是英国的一个历史性时刻”。按照英国国际贸易大臣利亚姆·福克斯的说法,这份法案意味着英国“不可撤销地”踏上了“脱欧”之路,如今英国放弃“脱欧”的几率“等同于零”。
距离英国“脱欧”最后期限只有9个月,不少人对英国与欧盟方面是否来得及谈妥各项条件感到担忧。梅25日在唐宁街首相府会见欧洲理事会主席唐纳德·图斯克,商议“脱欧”事宜。
一名英国首相发言人说,梅告诉图斯克,英国政府将在此次欧盟峰会结束后发表一份白皮书,详述英方的更多主张和要求。据路透社报道,现阶段英国与欧盟方面谈判的最大难题涉及关税安排,英方迄今没有拿出一份关税提案,相关谈判因而未能展开。
移民和英国“脱欧”问题均折射出近年来欧盟一体化过程中所遭遇的阻力。以英国“脱欧”为标志性事件,民粹主义政党在欧洲多国兴起乃至上台执政,疑欧主义情绪上升,损伤了一体化的民意基础。民粹主义政党及其政策直接挑战欧洲一体化。
欧洲一体化的实质是各成员国让渡主权给欧盟,通过一体化来实现共同发展和繁荣。正是在这种思想的指引下,欧洲建立了统一大市场并采用了统一货币欧元。但民粹主义政党强调本国利益优先,主张收回主权,从而在经济、移民等问题上摆脱欧盟制约。
民粹主义政党兴起改变了欧洲原有政治生态。一些由民粹主义政党执政的国家开始推行与欧盟相悖的政策,而更多国家在欧盟改革问题上趋于保守,不愿因此加剧本国国内政治纷扰。
民粹势力上升还加剧了欧盟内部早已存在的东西裂痕和南北矛盾。波兰、匈牙利等中东欧国家民粹主义政党大打反移民牌,拒绝欧盟的难民分摊方案,加深了东西欧对立;在意大利、希腊等南欧重债国,民粹主义政党反对紧缩,反对欧元,主张扩大公共开支,导致与北方债权国之间的分歧和隔阂加深。
欧洲目前也正在承受并消解这些冲击,为未来发展寻找航向和动力。美国总统特朗普上台后,在贸易、欧洲防务、伊朗核协议等问题上不断向欧洲施加压力,让欧洲国家更加意识到抱团取暖增加凝聚力的重要性。欧盟22日开始对美国进口的约28亿欧元的产品加征关税,作为对美国加征钢铁和铝制品关税的反制措施。这让特朗普非常恼火,威胁称将会对欧盟的汽车加征20%的关税。
默克尔多次表示欧洲人“要将命运掌握在自己手中”,明确表达了加强欧洲联合的政治意愿。2017年5月,打着“亲欧牌”的马克龙当选法国总统,给熄火多年的“法德引擎”带来新动力。马克龙提出重塑欧盟的宏大构想,得到德国响应。随着欧洲经济自去年以来出现明显复苏势头,外界普遍希望法德组合能够抓住这次机遇,推进欧盟改革。按照计划,德法将在此次欧盟峰会上提出改革路线图。
本月19日,默克尔和马克龙在柏林附近举行会谈,就建立欧元区预算、移民和防务改革等关键问题达成原则性共识。默克尔与马克龙19日发表了关于欧盟改革计划的共同声明。舆论认为,这份声明是此次欧盟峰会上各国讨论和谈判的重要基础。
为在峰会前扩大共识,默克尔近日展开频繁的外交活动。默克尔26日还在柏林会见来访的西班牙首相佩德罗·桑切斯,双方表示将开展密切双边合作,共同推动欧盟改革。
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