防范债务风险　挖掘基建投资潜力

由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛日前在京举行。国务院发展研究中心原副主任、博智宏观论坛学术委员会主席刘世锦，国家开发投资公司改革办公室副主任、博智宏观论坛学术委员会委员尚鸣等专家围绕着“中国基建投资的增长潜力”的主题发表了各自的观点。

刘世锦：防范地方债务风险要立足长效制度建设

地方债务与基础设施建设直接相关。总的来看，规范的债务，或者说“明债”，是清楚的，风险可控。名目繁多的隐性债务，到底有多少，不大清楚，从调研过的部分地方来看，至少不低于“明债”。这些债务风险程度如何缺少评估，在有些地方大概还是一笔糊涂账。

另一方面，各地大干快上、有所作为的积极性仍然相当高，基础设施建设、提供公共服务的单子还可以列的相当长。这样，我们面对的既是短期问题，需要救火补窟窿，更重要的长期问题，在治标的同时更要治本，按照十九大提出的高质量发展要求，加快这一领域的长效制度建设。

第一，按照高质量发展要求调整政绩观，不再搞GDP挂帅。扩大地方债务规模，很大程度上是为了支撑比较高的GDP增长速度，重点是基础设施建设投资。我国经济已经由高速增长转入中速增长，在潜在增长率已经下降的情况下，人为抬高增长速度，必然以超出偿还能力的规模筹集资金，加大财政金融风险。而由高风险支撑的高速度是不可持续的，还是要落下来的，引起大起大落，最后算总账，代价很高，速度反而不可能高。同时还有一个不同时期平衡增长潜力的问题。有的地方“十三五”安排了很多项目，到“十四五”项目就不多了，这一届高速度、高风险，下一届速度大幅下跌，还要接债务风险的包袱。还是要从长计议，给以后留一些增长潜力，在量力而行的基础上尽力而为。此外，还有一个政绩观的问题。有的人以为只有高速度才是政绩，才叫有所作为。其实，三大攻坚战，建设现代化经济体系，实现高质量发展，没有一件事情是轻松的，需要更大的本事、更大的作为，做成了会有更大的成就感。所以，必须形成与高质量发展相适应的政绩观、目标体系和政策体系，这样才能从源头上控制地方债务风险的起因。

第二，建立地方债务全面审计、信用评级和向地方人大报告的制度。要健全地方债务的会计准则、风险控制、信息披露等制度，由第三方机构定期审计，进行信用评级。地方债务的“借、用、还”要定期向地方人大报告，接受监督。很多漏洞、弊端是由不透明造成的，透明度提高了，至少一半问题能够解决，或者就不会出现。

第三，把地方公益性国有资本与地方债务一并管理。与美国等西方国家不同，我国地方政府有一块国有资本，在提供公共产品和服务上可以有更大的作为空间。这是我们的特点和优势，也可能成为风险的来源，近年来的地方隐形债务风险就来自于此。下一步可以考虑把公益性国有资本债务管理纳入地方政府债务管理体系。由于地方政府是公益性国有资本的所有者、债务的最终偿还者，应将地方政府的资产负债表与公益性国有资本资产负债表统筹管理。从国资国企改革的方向看，地方国有资本的大部或全部应逐步用于提供公共产品和服务。

第四，切实解决地方政府和国资国企的预算软约束问题。这个问题是改革初期提出来的，至今仍未得到实质性解决，一个重要原因是一直没有打破“国家总要兜底”的预期。近年来，中央政府表明对地方债务“不救助”，省一级政府对下级政府也是同样态度，但下级政府仍然认为如果出了问题特别是大问题，上级政府还是要救的。打破这种预期，除了法律、政策规定外，一定要下决心拿出一批案例，打破刚性兑付，相关人员承担责任，即使付出较大代价、面临困难局面，也要有战略定力。预算约束一定要经历这样一个过程才能硬起来，成为刚性约束。

第五，积极探索地方公共产品和服务投融资的长效机制。进入高质量发展阶段，地方公共产品和服务需求空间仍然很大，但有现金流、经济效益好的项目明显减少，需要加快探索适应这种状况的管用的投融资产品和机制，比如PPP项目市场化交易、不动产信托、地方资产债务重组、长期国债等。这方面仍然需要鼓励地方创新。说到地方创新，有的人可能有顾虑，会不会又出乱子。其实，如果能够做到上面几条，规则清楚、透明度高、预算刚性约束，是乱不到哪里去的。高质量发展阶段的公共产品和服务到底如何有效提供，什么样的投融资机制真正管用、符合实际，中央政府可以提出一些办法，但更多地要靠地方竞争机制，在竞争中试错纠错、比较选择，找到好的办法后向面上推广。

尚鸣：长期看基建投资增速将逐步放缓

基建投资是固定资产投资的重要组成部分，其主要涉及公共设施、交通运输设施以及电力热力设施的建设和管理。再进一步延伸到上游行业，直接带动建筑业、装备制造业以及建材行业（钢铁、水泥、有色）的需求。

基建投资作为投资的三大支柱，在投资增速贡献中占据重要地位。一国的基建设施水平是否符合经济发展的需要，决定和制约经济的长效增长。可以说基建投资带来基础设施的改善，能够提高生产率，降低生产成本和提高生活水平，有助于经济的长期发展。从一般意义上来说，基础设施的服务能力与经济产出同步增长，基础设施存量增长1%，GDP就会增长1%。

从今年的数据看，前4个月，我国固定资产投资下滑至7%，比2017年回落了0.2个百分点；1-4月份基建投资累计同比增长12.4%，增速比2017年回落了6.6个百分点；1-4月非民间投资部分回落至4.8%，远远低于同期固定资产投资7%的增速。随着去杠杆与债务收紧，支撑基建投资的资金来源和投资的积极性都出现了问题。

一是传统的基础设施趋于饱和、问题突显。传统的基础设施建设经历二十多年高速增长，固定资产投资主要流向制造业和房地产业，大量投资涌入电力、钢铁、水泥、平板玻璃、化工等基础产业，使得这些行业的产能快速增加，严重过剩；一二线城市地铁、公路等基础设施建设趋于饱和，部分城市的高速公路、港口桥梁已经出现利用率低下的问题，部分城市的商业广场建设已过多过密。二是传统的基建投融资体制的难以为继，单一的政府投资主体和单一的融资方式导致地方融资平台风险凸显，众所周知的地方债风险问题，背后的支撑就是传统投融资体制。三是基建项目营运的市场化程度很低，以经营性高速公路为例，普遍存在投资效率低下，因行政区隔和地方利益在收费问题上各自为政，导致出行和运输效率都受到影响，我国成为全球物流成本最高的国家之一。

二是基建投资的资金来源不畅，面临枯竭。过去我们理解的基础产业都是过剩的，但基础产业的空间还是非常大的，一个是基建投资里有很多的欠账。比如城市的交通，如何解决城市的地铁建设或者城市的拥堵问题，投资空间还是非常大的。还有国内城市的地下管廊跟国外相比非常落后。所以这方面的投资空间也是非常大。再说城市的污水处理问题，城市供水一方面面临水资源不足的问题，同时面临污水处理不达标的问题，这些方面的投资空间是非常大的。

在公共服务设施方面，我们城市建设的重点是建房，但是与此配套的便于居民出行的公共服务设施，像学校、医院、幼儿园建设仍然非常落后，特别是随着老龄化的到来，城市的养老设施面临着严重的供给不足的问题，这块的投资空间增长潜力也是非常大的。就是需要投资主体、投资模式、融资方式、运营方式，甚至社会经济统计和政绩考评体系等领域在内的全方位的变革，只有变革，才能为我国基础设施投资中长期的发展打开空间。

基建投资潜力非常大，但是现在存在一些难以解决的问题，主要是支撑投资的资金来源和投资的积极性都存在问题。一个是政府负债率很高，现在国家严控债务的增长，地方政府明显看到有很多的短板，但是没有钱也没有力量去解决，和政府的财力不匹配、也不配套，这是一个很大的矛盾。还有基础设施里面，有相当一部分都属于盈利性比较弱，或者盈利性比较差的，不管是国有企业还是民间企业，投资的意愿都不足。作为企业来说要考虑到持续发展、盈利性，这几个方面盈利性比较弱，所以企业投资意愿不高，尤其是今年中央企业控制负债率，要把负债率降下来，每年企业负债率可以下降1—2个百分点，并和年度考核，跟工资挂钩，企业投资更强调盈利性，第二是靠投融资，现在要降低负债率就意味着不能再借钱，目前中央企业平均负债率是65%左右，高的有80%，低的有40%多，像五大电力企业的负债率都在80%左右。国有企业降杠杆了，投资资金不足，下一步即使基建领域有很多的潜力，投资仍然会有很大的下滑。

三是从投资传统基建到“民生基建”，转型艰难。基建投资作为中国经济的“调节器”，受宏观政策主导。在新时代，随着我国主要矛盾的转化，随着经济从高速增长转向高质量发展，这一“调节器”正在放松“稳增长”的旧职责，转向推动三大攻坚战的新使命。这就要求我们从过去“铁公基”+“GDP”的基建投资传统思维中解放出来，从“新常态”的角度去理解当前我国经济的阶段性特征和当前基础设施建设投资的战略重点，让基建从服务于引资、投资、生产，回归到服务于青山绿水、服务于养老保障、服务于人们的衣食住行，服务于投资调结构，服务于新型城镇化和我国的未来。

根据我们研究，大数据、智慧城市是下一步新型基础设施建设的方向。信息化时代的到来对这些方面的需求很大。最近，国家发改委批准由国家开发投资公司牵头组建了国家智能汽车发展平台。这个平台把所有汽车的生产商，包括导航、研发软件等等都集合在一起来引导。创造一个服务平台，把涉及到的企业放在这个平台上达到一个资源共享，同时在各个商业领域还是竞争的关系。初步测算，如果把整个的智能物流再加进来的话，也是上万亿的投资规模。中国经济稳定增长的支撑点到底在哪里，从传统的基础产业向民生、新兴产业转型，路还比较长，还比较艰难。